政府失灵理论的主要原因是什么?

人类的行为受到经济、政治、社会、文化等诸多因素影响,如果仅局限在经济领域内对政府失灵进行思考,很难得出正确的结论和解决办法。

公共政策牵涉面广、制约因素多,政府在制定、实施公共政策过程中可能偏离公众目标,造成政府失灵。

政治

(一)公共决策过程中的缺陷导致公共政策的低效甚至偏离公共目标

第一,民众与政府的委托代理中存在道德风险。现代民族国家宪法一般都规定一切权力属于人民,并规定人民行使权力的方式和途径,并按照一定的程序将权力授予政府,所以政府只是全体社会成员——人民的代理者。

国家是全体人民的组织,政府只是立宪意义上的代理人,立宪性制度赋予政府机构决策权——组织中最重要的权能。

在现实政治体制中,民众直接选举或间接选举议员或政府首长,通过议会或政府首长向具体的行政机构授权,是民众授权模式。不论直接民主制,还是代议制政府,民众与政府之间是一种委托与代理的关系。

凯恩斯经济学中隐含着政府是“道德人”假设,即政府永远是大公无私的,市场失灵时,政府代表公众利益恢复市场功能,使社会福利最大化。“政治人和经济人能够是同一人吗?在公共选择领域中,假设他们就是同一人”。

但是实际上假定政治家和官员是毫无私利的社会利益的代表是靠不住的,存在道德风险。如同消费者和生产者追求自身利益最大化一样,政府部门及官员也是追求自身利益最大化的经济人。

例如,获取更大的权利和更高的威望,争取本部门预算和规模的最大化,减轻工作负担,获得更多的报酬,争取更长的任期,等等。

第二,民众的“搭便车”行为和利益集团的操纵使公共政策偏离社会利益,导致政府失灵。委托代理理论假定选民以投票的形式参与政治决策过程,强调了选民对政府行为制约的必要性与制约的方法。

政府的公共政策即使并非全体公民直接投票选择的,也是由民众选出的代表投票决定的,这些代表为了能再次当选,在很大程度上受选民意愿的约束。但在现实中,选民的“搭便车”行为导致公共政策偏离社会利益。

第三,多重委托代理制约失效。民众与政府的委托代理关系是多重的。

一重是公民及其代理机构(立法机关)作为委托人与政府行政系统作为公民及其代理机构的代理人之间的委托代理;二重是政府行政系统作为委托人与具体的各级政府组织作为代理人之间的委托代理;三重是具体的各级政府组织作为委托人与政府组织工作人员作为代理人的委托代理关系。

根据组织管理的权责对等原则,立宪性制度一般同时规定了对政府权力的限制,各级政府(代理人)都是以维护公共利益即民众的利益(委托人的利益)为目标,但是“多重委托代理”缺点造成对代理人制约失效。

其原因在于:

一是政府作为公共产品惟一的提供者处于垄断地位,缺乏竞争压力,民众对公共政策制定、执行无决定权;

二是委托代理模式的民意传递,经过代理人的过滤会发生民意损失,因为代理人的价值取向、偏好与民意可能存在偏差;

三是在代理活动中代理人都在寻求最有利于自己的行为方式和规则,如故意把决策程序复杂化、模糊和减轻责任,降低职业风险;四是有理性、不知情的选民对特殊利益没有制约。

对代理人监督乏力和成本过高,加上监督信息的不对称,使民众难以获取政府及官员真实的信息,选民对政府及官员的监督是无效的,这些因素使得委托人与代理人之间缺乏有效的良性的互动,使监督流于形式,导致政府失灵。

第四,现有民主决策制度的缺陷。直接民主制中存在的问题有循环投票或投票悖论和偏好显示是否真实等问题;

间接民主制中固有的问题主要是被选出的代表由于其“经济人”特性而往往追求自身利益的最大化,而不是选民或公共利益的最大化,选民却难以对其实施有效的监督。

现有的投票规则或表决方式主要有一致通过和过半数等,然而一致同意原则的决策成本太高,且容易贻误决策时机,更严重的是,“一致同意的选票制度将盛行于讨价还价和敲诈以及达不成任何实质性决议的拖延”。

多数原则不可能是完全民主的,它可能出现多数人对少数人的强制。当代经济学家德姆塞茨指出,企图用一个完善的政府取代一个不完善市场的想法是荒谬的。政府失效至少和市场失效一样严重。

(二)公共政策执行的低效率引起了政策失灵

政府机构制定的公共政策对经济的调控行为,没有使社会资源配置状况变得更好,或者相对资源配置状况的改善而付出的实际代价过高造成资源浪费,引起效率和社会福利的损失。

第一,从成本收益角度来看,只有政府干预收益超过其干预成本时才有干预必要,否则公共政策是低效的或无效的。

任何一项公共政策的制定和实施都需要相当的行政成本,都需与此项政策相关的运行费用,社会或社会的某一阶层、某一部分人必然要为此付出成本或代价。

由于政府处于垄断地位,其收益源于企业、居民提供的税收,支出属公共开支,运行的成本和收益是分离的,没有企业那样的硬预算约束,使得政府没有提高效率、降低成本的激励。

政府干预活动大多不计成本,倾向于使用过多的资源,即使计算成本,也很难做到精确。

在干预收益方面,政府作为垄断组织提供的服务往往是垄断的、惟一的,而确定评价政府机构的绩效标准十分困难,对一些政府产品的质量和数量的度量很难,难以对政府进行有效监督。

而且当政府活动不成功时,缺乏一种可靠的终止这种活动的机制。政府干预的垄断性和排他性,往往造成干预活动的低效,甚至无效。

第二,公共产品市场是完全垄断市场,缺乏竞争导致的低效率,常常使政府的干预、调控行为滞后,丧失时机,导致政府失灵。

在无竞争的市场条件下,不可能有两个政府或政府中两相同职能部门同时活动,政府部门存在任意扩大自己的职能范围,滥用政府权力,过度干预的倾向,导致政府的行为效率低下。

同样,不同的政府部门所提供的公共服务是单一的、垄断的,因而部门之间也不存在竞争压力,一个部门效率的提高不会对其它部门形成激励。

明哲保身的官员为避免犯错,故意把决策程序复杂化,只要符合程序,一旦错误发生,责任不是个人承担,表面上看是官员集体承担,实质是由社会承担,这样就没必要追求高效率。

第三,从公共政策的供求来看,干预供给超过干预的需求,造成公共政策效率低下或无效。一方面在市场机制下,经济主体要想获得一定的收益,必须付出一定的成本,利益与负担是结合在一起的。

但政府干预下,收益者和负担者产生分离,获益者可能是全社会或者特定的集体,它们无需考虑谁是支付者,这样受益者就有很大积极性,进行政治上有效的努力,去发起、支持和扩大一个特定的低效的项目或政策。这种积极性要比支付者反对这一项目或政策的动力大得多,其结果可能造成政府过度、持久的干预。

另一方面,政府官员及政府本身的利益使政府自身具有不断扩张和膨胀的本性。

公共选择理论认为,官僚机构和立法部门都追求预算的最大化,他们与利益集团结成“铁三角”,导致政府预算有不断扩大的趋势。庞大的不断膨胀的政府机构,层次繁多,冗员太多,人浮于事,导致公共产品供给的低效率。

随着社会对公共产品日益增长的需求,极易导致政府干预职能扩展和强化及其机构和人员的增长。由于缺乏竞争对手,就可能导致政府部门过分投资,由此而造成越来越大的预算规模和财政赤字,成为政府干预的昂贵成本。

当政策运行的直接成本和政策运行的机会成本大于政策实施所带给企业的收益时,就会导致政策失效。此外,政府干预越多,官员就越有机会追求自身利益。

这在一定程度上鼓励了政府部门对公共物品的供给超出社会资源最优配置所需数量,结果造成政府的过度干预,导致资源浪费呈上升趋势。

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